디지털방송의 이념 및 정책

디지털방송의 이념 및 정책김재영(충남대 언론정보학과 교수)


새로운 방송환경의 본질

지난 7월24일 하나로텔레콤은 ‘하나TV’서비스를 개시했다. 2주 만에 가입자 3만2천여 가구를 확보하더니 2개월 동안 6만여 가입자를 돌파하는 폭발적 성장세를 기록했다. 급기야 하나로텔레콤은 10월4일 일부 종합지와 경제지에 ‘하나TV 고객님! 대단히 죄송합니다’라는 외견상 사과, 내용상 홍보 성격의 제목을 단 광고를 게재했다.

하나TV는 IPTV(Internet Protocol Television)의 화려한 서막을 예고한 것이다. IPTV란 말 그대로 인터넷을 기반으로 한 TV서비스이다. 가입자들은 TV 모니터로 지상파나 케이블방송을 시청하다가 언제든 리모콘 키 하나만 누르면 셋톱박스를 통해 하나TV 서비스로 이동할 수 있다. 컴퓨터 전원을 켜고, 로그인해야 하는 번거로움도 없어졌다. 화면이 작아 답답하지도 않고, 키보드 대신 리모콘을 사용하기에 이용도 편리하다.

제공되는 서비스도 다채로워, 가입자들은 인터넷 포털사이트에서 제공하는 영화, 드라마 등의 서비스를 컴퓨터가 아닌 TV를 통해 즐길 수 있다.

IPTV가 제공할 수 있는 채널과 서비스 종류는 이론상 무한정하다. 하나TV 사례를 통해 거론한 콘텐츠 및 인터넷 서비스는 물론이고 TV로 물건을 사는 TV상거래, TV로 민원서류를 신청해 발부받는 TV정부, TV를 이용한 원격교육, TV를 통한 은행 업무 등이 가능하다. 한마디로 인터넷과 TV가 합쳐졌기에 서로의 장점이 어우러져 가입자들에게 다양한 기능과 편리한 이용을 선사하는 것이다. 그래서 IPTV는 지상파와 케이블, 위성에 이은 제4의 방송미디어로서 미디어빅뱅의 기폭제가 될 것이란 전망이 유력하다. 새로운 방송시대가 본격적으로 전개되고 있는 것이다.

새로운 방송환경을 흔히 ‘디지털방송’, ‘방송통신 융합’이라 부른다. 디지털방송이란 정보의 수집과 가공·저장·전달·표현 등 프로그램의 제작과 전송이 기존의 아날로그에서 디지털 방식으로 전환되는 것을 말한다. 이로 인해 방송의 다채널화, 고화질·고음질 서비스, 데이터방송과 같은 부가서비스 등이 가능해진다. 방송통신 융합이란 과거 별개의 영역이었던 방송과 통신간의 경계가 허물어지는 현상을 일컫는다. 전화네트워크를 활용한 초고속인터넷, 그리고 이를 기반으로 고화질 동영상 서비스를 각 가정의 TV에 연결한 IPTV는 방송통신 융합의 대표주자로 꼽힌다.

디지털방송과 방송통신 융합은 결국 같은 의미의 다른 표현에 지나지 않는다. 왜냐하면 디지털 방송기술이 개발되면서 방송과 통신서비스가 하나로 통합된 것이기 때문이다. 이보다 더 중요한 사실은 디지털방송이나 방통융합이라는 용어가 새로운 방송환경을 적절히 표현하지 못한다는데 있다. 두 용어는 공급자 측면에서 방송기술의 변화와 그로 인한 현상을 기술하고 있을 뿐이다. 그렇다면, 수요자인 시청자 입장에서 새로운 방송환경은 무엇을 의미하는가? 그것은 유료방송 시대의 본격적인 시작이다. 디지털 또는 방통융합의 결과로 가능해진 방송서비스의 혜택 - 더 많은 선택기회(more choices), 상호작용성(interactivity), 개인별 맞춤형(personalized), 이동성(mobile) 등 - 도 결국은 돈을 지불해야 향유할 수 있게 된 것이다.

이 글은 논의로만 무성하던 방송환경의 변화가 이미 목전의 현실로 다가온 현 시점에서 새로운 환경의 본질은 방송서비스의 유료화라고 전제한다. 이에 따라 예견되는 사회적 문제를 살펴보고, 이를 제어하기 위한 방편을 이념과 정책 차원에서 탐색하는 것이 이 글의 목적이다.1)


유료방송 시대의 사회적 함의

방송은 전통적으로 무료의 보편적서비스 형태로 제공되었다. 물론 지상파방송이 유일한 방송형태일 때의 이야기이다. 당시에는 전파의 공공재적 성격에다 주파수 자체가 희소했기에 방송은 공공의 이익에 부합할 것을 엄격히 요구받았다. 따라서 인쇄매체 등과 달리 방송은 진입, 소유, 프로그램, 기술 등 다각적인 측면에서 공적 규제의 대상이 되었다. 합의된 개념규정은 없었지만 당시 방송 공익성을 구성하는 요소로 방송소유와 운영의 독립성, 방송서비스의 보편성, 프로그램의 다양성, 뉴스보도의 공정성 등이 꼽힌 것도 바로 이러한 이유에서였다. 특히, 방송신호는 사회구성원 누구에게나 기술적으로 수신되고 무료 또는 염가로 서비스 이용이 가능해야 했다. 제공되는 서비스의 내용도 어느 특정 집단이나 문화, 사상 등에 치우치지 않아야 했다(윤석민, 1999, p.289).2)

이제 시대는 바뀌었다. 방송은 지상파 방식으로만 송출되지 않는다. 방송채널은 더 이상 희소하지 않다. 지상파 방식이 갖는 한계를 극복하기 위해 등장한 케이블과 위성으로 인해 다매체 다채널 환경이 조성된 지 이미 오래이다. 그리고 디지털 방송기술이 개발되었다. 오늘날 방송영역에는 적지 않은 수의 플랫폼과 채널, 서비스가 공존하고 있다. 앞으로도 그 수는 계속해서 증가할 전망이다. 지상파는 방송서비스가 가능한 여러 방식 중 하나일 뿐이다. 이러한 환경 변화가 의미하는 바는 무엇일까? 이 문제에 접근하기 위해 우선 지상파 이후에 새롭게 등장한 방송서비스들의 특징은 무엇인지를 규명할 필요가 있다.

전통적인 지상파방송에 비해 케이블, 위성, IPTV 등 비지상파 영역에서 나타나는 가장 두드러진 공통점은 이들 신규서비스가 유료라는 사실이다. 이는 앞의 섹션에서 디지털, 방통융합 등에 따른 새로운 방송환경의 본질이 방송서비스의 유료화라고 규정한 것과 같은 맥락이다. 그렇다면, 유료방송 시대는 사회적으로 어떤 함의를 던지는 것인가?

첫째, 유료방송 서비스는 서비스 가입 또는 이용에 따라 시청자 비용이 발생하거나 증가함을 의미한다. 이 자체는 전통적으로 인정되어온 방송의 보편주의 이념과 상이한 것이다. 그러나 이보다 심각한 문제는 경제적·지역적 차이에 따라 서비스 이용 혜택의 격차가 확대될 수 있다는 데 있다. 이러한 점에서 일찌감치 방통융합을 법제화한 미국은 Telecommunications Act of 1996을 통해 보편적서비스(universal service)를 정책의 핵심목표 중 하나로 설정했다. 즉 새로운 환경에서는 매체 이용에 따른 혜택이 고소득·고학력자에 편중되면서 정보부자(information haves)와 정보빈자(information have-nots)간의 격차가 발생하고 이는 민주주의를 위협하는 요인으로 작용할 수 있다는 위기의식을 법제에 반영한 것이다.

둘째, 프로그램이라는 내용적 측면에서 볼 때, 비지상파방송은 다채널화에 힘입어 시청자의 취향과 특성에 맞는 세분화되고 전문화된 고품질 서비스를 제공한다. 하지만 이는 동전의 양면 같은 두 가지 문제를 야기한다. 하나는 다채널화가 사회 내 다양한 집단들, 특히 소수집단이나 사회적 약자의 필요를 고르게 반영하는지에 대한 의구심이다(윤석민, 1999, p.295). 실제로 다매체 다채널 시대를 맞아 채널 간·프로그램 간 경쟁이 가열되면서 방송프로그램은 대부분의 시청자들에게 가장 보편적으로 통용될 수 있는 흥미위주의 주제나 낮은 수준의 문화적 내용으로 표준화되는 경향을 띤다는 지적이 끊이지 않았다(Crisell, 1997, pp.198-199; Keane, 1991, p.65). 이 경우 어린이, 시사, 교육, 문화, 지역프로그램 등이 배제되거나 소홀히 취급될 가능성이 커지기 마련이다(윤영철, 2001, p.43; Geller, 2003, p.517). 다른 하나는 시청자들이 자신의 관심이나 기호에 부합하는 채널과 정보만을 추구함에 따른 시청행위의 극단화 현상이다. 이는 한 사회의 구성원으로서 공유해야 할 공동의 경험이나 가치관의 기반이 약화됨을 의미한다.


보편적·공공서비스와 지상파 플랫폼의 경쟁력

보편적서비스란 사회구성원들이 저렴한 비용과 손쉬운 방식으로 최대한의 채널에 접근하고 이를 이용토록 하는 서비스를 말한다. 공공서비스는 방송이 공익적 가치를 구현하기 위해 시청자들에게 제공하는 서비스의 내용적 측면을 가리킨다. 전자가 ‘하드웨어’ 차원의 이념이라면, 후자는 ‘소프트웨어’ 성격의 이념이라고 할 수 있다. 보편적서비스의 대표적 양태로는 디지털 지상파방송의 수신환경 개선을 들 수 있다. 보다 적극적인 측면에서는 저소득·저교육 계층 및 신체장애자, 농어촌 지역주민 등의 사회적 소외집단에게 단말기를 제공하고 서비스 이용비를 보전하는 경우가 있다. 공공서비스의 전형적 사례는 사회적 약자 및 소외계층의 이익을 대변하거나 시장논리를 통해 공급되기 어려운 어린이·시사·교육·문화·지역프로그램 등의 제공이다.

이제 어떻게 보편적·공공서비스 영역을 확립할 것인가의 문제가 제기된다. 아무리 공적 규제의 적용이 어렵고 산업적·상업적 성격이 강한 유료 서비스라고 하더라도 여론과 문화에 일정한 영향을 미치는 한 공적 의무에서 완전히 자유로울 수는 없다. 유료방송에 대해서는 직접적인 규제를 과감히 철폐하는 대신 간접적으로라도 공익적 가치에 기여할 수 있도록 유도하는 것이 바람직하다. 예컨대, 유료방송을 통해 거두어들이는 이윤의 일부를 보편적·공공서비스 지원에 활용하는 방법 등이다. 이에 관한 모색도 중요한 과제이기는 하나 이 글에서는 지상파, 특히 공영방송을 보편적·공공서비스의 전담자로 위치지어야 함을 강조하고자 한다. 그 이유는 지상파와 그 이후에 잇달아 등장한 방송서비스들 간에 다음과 같은 뚜렷한 차별성을 보이기 때문이다.

첫째, 지상파방송은 불특정 다수의 시청자들에게 무료로 제공되고 접근성이 용이하며 친숙하다. 둘째, 전통적으로 지상파는 공익성을 존립의 근거로 삼았기 때문에 종합편성을 행하면서 시민성을 구현하고 문화적 공동성을 유지하는 등의 공익적 가치를 실현하는데 어느 매체보다 우월하다. 셋째, 지상파에게는 공적인 목표를 달성하도록 견인하는데 필요한 정책적 규제를 다각적으로 적용하기가 용이하다.

지상파방송 고유의 특성은 유료화·전문화로 대별되는 새로운 방송환경에서 지상파가 보편적·공공서비스의 구심점이 되어야 한다는 명제를 근거한다. 그렇지만, 공익적 의무에 대한 과도한 요구는 자칫 지상파방송으로 하여금 대중의 정서와 유리된 엘리트주의에 빠지게 할 수도 있음을 유념해야 한다.

지상파방송의 경쟁력 증진을 위해 지난 6월 독일 월드컵 기간 중 논란 속에 시험방송을 실시한 지상파 다채널방송(Multi Mode Service, MMS)의 도입을 적극적으로 고려할 필요가 있다. 이 서비스는 전송·압축 등에 관한 디지털 방송기술의 고도화를 통해 비교적 최근 상용화된 것으로 지상파 디지털 1개 채널의 대역폭 내에서 방송되는 HD 또는 SD급 방송에 1~2개의 SD급 및 데이터방송 등을 추가해 다양한 부가서비스를 구현한 것이다.


과제와 전망

첫째, 보편적·공공서비스 실행의 주체를 어떻게 설정할 것인가에 관한 것이다. 여기에서는 특히 공영방송과 민영방송의 차별성을 강조할 것인지 여부가 변수로 작용한다. 영국은 공공서비스를 공영방송인 BBC에 한정하지 않고 지상파방송 영역을 ‘공공서비스 방송체계’로 확대 설정하고 있다(Peacock et al., 2004, p.7). 이를 참조할 경우, 공·민영을 포함한 지상파방송 전체를 보편적·공공서비스의 동일 범주로 상정해 그 외연을 최대화하고, 이들이 내실을 도모할 수 있는 규제 및 지원책을 고안하는 것이 바람직하게 된다.

둘째, MMS를 통해 지상파채널을 늘리게 될 경우, 시장 우월적 지위가 여전한 지상파의 위력이 더 커지게 되어 비지상파 시장의 활성화가 저해되므로 매체 간 균형발전에 역행할 것이라는 우려를 극복해야 한다. 이는 지상파와 경쟁관계에 있는 매체들의 이해관계에서 과도하게 부각된 측면이 있지만 어느 정도 정당성과 타당성을 지니고 있기에 쉽게 지나칠 수 있는 문제제기가 아니다. 따라서 현재의 시장 상황에 대한 면밀한 조사와 MMS 도입이 시장에 미칠 영향 등을 종합적으로 검토한 뒤 판단하는 것이 바람직하다.

다만, 지상파의 시장 우월적 지위를 실제 이상으로 부풀리고 매체 간 균형발전을 객관적 근거 없이 전가의 보도처럼 사용하는 경향이 있는 것 또한 사실이다. 이는 자칫 새로운 방송환경에서 보편적·공공서비스 의무를 수행해야 할 지상파방송의 위상을 훼손하는 결과를 초래하기 때문에 이에 관한 두 가지 편견만을 여기에서 지적해 두고자 한다.

하나는 다매체 다채널 환경 속에서 지상파방송은 시청점유율, 매출액, 순이익 등의 지표상 시장 우월적 지위가 완화되는 양상을 뚜렷하게 나타내고 있다는 점이다. 반면 케이블과 위성방송은 지속적인 성장세를 보이고 있다. 따라서 지상파가 비지상파 시장을 잠식하여 매체 간 균형발전을 저해한다는 인과적 관계는 입증된 명제라고 보기 어렵다. 현재와 같은 추세라면 지상파방송의 시장 우월적 지위에 대한 우려보다, 오히려 지상파방송이 종국에는 오랜 역사를 통해 다져진 브랜드 이미지를 지닌 다채널 시장의 한 MPP의 지위에 서게 될 것이라는 전망이 더 설득적이다(강형철, 2005).

다른 하나는 지상파방송이 광고시장을 지배하고 있는 현상에 관한 해석이다. 잘 알려져 있듯이, 우리나라의 지상파방송 구조는 공영 중심이다. 그럼에도 불구하고, 공영방송으로 분류되는 MBC는 SBS 등의 민영방송처럼 재원의 거의 대부분을 광고수입으로 충당하고 있다. 국가기간방송인 KBS도 전체 재정의 40% 가량만을 수신료로 충당하며, 공영 교육방송사인 EBS조차 재원의 약 25%를 상업광고에 의존하고 있는 실정이다. 지상파의 광고시장 지배라는 문제에 근본적으로 접근할 경우, 그 원인은 공영방송에 대한 사회적 자원의 미약한 투입에서 찾을 수 있는 것이다(윤석년, 2002). 따라서 광고시장을 잠식하고 있는 지상파방송을 탓하기 이전에 수신료 현실화를 통해 안정적인 재원을 마련하는 것이 지상파의 광고시장 지배 현상을 해결하는 열쇠가 된다. 지상파방송의 광고시장 장악에 인위적이고 강제적인 방식으로 접근할 경우, 자칫 공공성 약화라는 더 큰 문제가 발생하기 쉽다는 것이다.

셋째, MMS 서비스를 도입할 경우, 늘어나게 될 채널을 채울 콘텐츠의 품질과 채널 다양성 문제이다. 이에 관해 추가채널을 기존 지상파채널과 같은 종합편성 대신 공익·전문 채널로 특화해 운용하도록 할 필요가 있다. 가령, KBS 1TV의 부가채널은 뉴스 전문채널, KBS 2TV는 청소년·어린이 전문채널, MBC는 지역종합채널, SBS는 외주전문채널, EBS는 평생교육 및 과학 전문채널로 특화하도록 유도하는 것이다. 특히, 그 동안의 외주정책 등을 통해 성장한 독립제작사를 방송사가 충분히 활용하도록 해야 한다. 이는 프로그램의 원활한 수급을 도모함과 동시에 제작주체 및 프로그램의 다양성을 제고함으로써 콘텐츠 품질 향상과 채널 특성화에 도움을 줄 수 있다. 참고로, 영국에서는 뉴스와 같은 전문영역을 제외한 거의 모든 프로그램 부문에 걸쳐 독립제작사들이 공공서비스를 상당한 정도 제공할 수 있다는 판단에 따라 방송사의 외주 편성비율을 늘릴 것인지 검토 중이다(Peacock et al., 2004, p.113).

넷째, MMS 도입에 따라 증가하게 될 비용을 어떻게 보전할 것인가의 문제이다. 현실적으로 재원구조와 방송서비스 간의 관계에 대해서는 좀처럼 양립하기 어려운 두 가지 입장이 팽팽히 맞서고 있다. 하나는 상업적 재원에 의존할 경우 서비스의 공공성보다 상업적 요인이 지배할 것이란 입장이다. 이러한 주장에 기초하게 되면 수신료 제도 개선을 통해 수신료를 현실화하고 MMS 부가채널 중 공공서비스에 주력하는 채널은 가급적 수신료 등의 공적 재원 중심으로 운영이 이루어지도록 하는 것이 바람직하게 된다. 왜냐하면 MMS가 보편적·공공서비스 향상을 일차적 목표로 도입되는 것이며, 현재의 수신료가 공영방송 제도를 운영하기에 턱도 없이 부족하기 때문이다.

다른 하나는 공적 재원으로 운영되는 공급자는 항상 문제가 되며, 방송이 지식의 원천 중 하나일 수 있지만 그것을 ‘교회의 수준’으로 끌어올려서는 안 된다는 입장이다.

이처럼 재원구조는 보편적·공공서비스를 실질화하기 위해 공적 재원이 뒷받침되어야 한다는 원론적 주장과 공적 재원의 투입으로 얻을 수 있는 효과는 크지 않다는 현실적 진단이 첨예하게 대립하고 있는 문제이다. 공영방송의 역할에 충실하다는 평가를 받는 BBC의 영국에서 이러한 입장 차이가 현존하는 마당에 공영방송 중심 구조이면서도 공영성을 둘러싼 시비가 끊이지 않는 우리나라 상황에서 어떤 재원형태로 MMS를 운영할 것인지를 판단하기는 어렵다. BBC에 미치지는 못하더라도 그에 준하는 신뢰를 받는 공영방송이 우리나라에 있다면 MMS의 재원형태는 물론 그 도입과 지상파 플랫폼의 경쟁력 강화에 대해 사회적 공감대를 형성하기 훨씬 용이할 것이다. jaekim@cnu.ac.kr


■ 주(註)

1) 아래는 전반적인 틀을 김재영(2006)에 기초해 내용을 보강한 것임.
2) 이에 관한 보다 자세한 설명은 김재영·박규장(2005), pp.51-56 참고.

■ 참고문헌

1) 강형철 (2005). 지상파 낮방송 시행의 의미와 과제. 한국방송학회 제18-1차 쟁점과 토론 학술세미나 발표논문.
2) 김재영 (2006). 미래 공공서비스 실현과 지상파방송 정책. 「방송문화」, 9월호, 12-21.
3) 김재영·박규장 (2005). 디지털 시대의 방송 공익성과 지상파방송 정책 패러다임. 「사회과학연구」, 16권, 49-69.
4) 윤석년 (2002). 방송질서 재편과 지상파방송의 생존전략. 한국방송학회 주최 ‘무한경쟁시대 지상파방송 구도의 신질서’ 세미나 발표
문.
5) 윤석민 (1999). 다채널 상황하의 수용자 복지와 보편적 방송영상서비스. 「한국언론학보」, 44권 1호, 287-327.
6) 윤영철 (2001). 디지털시대 방송의 공익성과 민주주의. 「방송연구」, 여름호, 33-55.
7) Crisell, A. (1997). An Introductory History of British Broadcasting. London: Routledge.
8) Geller, H. (2003). Promoting the public interest in the digital era. Federal Communications Law Journal 55(3): 515-520.
9) Keane, J. (1991). The Media and Democracy. Cambridge: Polity Press.
10) Peacock, A. (1997). The political economy of public service broadcasting. The Political Economy of Economic Freedom. Cheltenham: Edward Elgar.
11) Peacock, A. et al. (2004). Public Service Broadcasting without the BBC? 김대호 역 (2006). 「BBC 없는 공공서비스방송은 가능한가?」. 서울: 한울.